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OrizzontEnergia

Teleriscaldamento: Comune, come riscaldi i tuoi cittadini in rete?

Intervista al Prof. Avv. Mauro Renna, ordinario di diritto amministrativo presso l’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano e membro del comitato scientifico e direttivo dell’Osservatorio sulla Regolazione Amministrativa.

In Italia, in mancanza di una definizione chiara del servizio e della natura del teleriscaldamentoteleriscaldamento
Sistema che consente di distribuire calore presso le utenze, a partire da una centrale di produzione (per esempio centrale di cogonerazione, termovalorizzatore, ecc...). Il calore viene trasportato sotto forma di acqua calda o vapore all'interno di condotti interrati e può servire per riscaldare gli ambienti oppure per produrre acqua calda sanitaria. Nelle abitazioni servite dal teleriscaldamento la caldaia viene sostituita da uno scambiatore di calore, consentendo una diminuzione delle emissioni e un risparmio di combustibile.
sono i recenti giudizi del TARTAR
Residuo pesante derivante dalle operazioni di raffineria, particolarmente ricco di zolfo e molto viscoso.
e del Consiglio di Stato su casi puntuali che attualmente orientano le amministrazioni locali a decidere quale strada intraprendere per riscaldare i propri cittadini in rete. Il Ministero dello Sviluppo Economico temporeggia in attesa dell’esito dell’indagine conoscitiva dell’Antitrust, l’Autorità per l’Energia ElettricaEnergia Elettrica
Forma di energia ottenibile dalla trasformazione di altre forme di energia primaria (combustibili fossili o rinnovabili) attraverso tecnologie e processi di carattere termodinamico (ovvero che coinvolgono scambi di calore) che avvengono nelle centrali elettriche. La sua qualità principale sta nel fatto che è facilmente trasportabile e direttamente utilizzabile dai consumatori finali. Si misura in Wh (wattora), e corrisponde all'energia prodotta in 1 ora da una macchina che ha una potenza di 1 W.
e Gas lo vorrebbe regolamentare quale servizio pubblico locale. Gli operatori attendono da circa 2 anni l’emanazione del Decreto attuativo relativo al funzionamento del fondo di garanzia per la realizzazione delle reti di teleriscaldamento.

Intanto l’Unione Europea riconosce il teleriscaldamento, uno degli asset degli interventi di efficienza energeticaefficienza energetica
Con questi termini si intendono i miglioramenti che si possono apportare alla tecnologia per produrre gli stessi beni e servizi utilizzando meno energia, con conseguente riduzione dell' impatto ambientale e dei costi associati.
, invitando gli Stati Membri a promuovere questo tipo di servizio. 

Insomma uno scenario complesso ma ricco di opportunità. 
Dedichiamo l’editoriale di febbraio ad approfondire il tema con il Prof. Avv. Mauro Renna, ordinario di diritto amministrativo presso l’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano e membro del comitato scientifico e direttivo dell’Osservatorio sulla Regolazione Amministrativa, che ha promosso il convegno tenutosi presso la sopracitata Università lo scorso 14 novembre sul tema: “Una regolazione del teleriscaldamento? Profili giuridici ed economici”.

D. Che idea si è fatto delle recenti posizioni espresse dalla giurisprudenza amministrativa riguardo il servizio del teleriscaldamento? Il giudice amministrativo è chiamato, di fatto, a supplire alla lacunosità della legislazione? 

R.
 La recente giurisprudenza in tema di teleriscaldamento riflette un quadro caratterizzato da una persistente incertezza circa la qualificazione giuridica del servizio in questione e, conseguentemente, circa il regime giuridico cui il servizio medesimo deve essere assoggettato.
Questa incertezza trae le proprie premesse da una serie di lacune normative.
L’ordinamento non reca, infatti, alcuna disciplina organica del teleriscaldamento, e neppure fornisce esplicite indicazioni circa la qualificazione del servizio in questione in termini di servizio pubblico locale ovvero di attività economica libera.
A ciò si aggiunge, quale ulteriore elemento di incertezza, il fatto che, a monte, la stessa nozione di servizio pubblico locale non sia puntualmente perimetrata dal diritto positivo. Il che, ovviamente, rende ancor più ardua la valutazione circa la riconducibilità, alla predetta nozione di servizio pubblico locale, del servizio di teleriscaldamento.
È in questo contesto che è chiamata a pronunciarsi l’odierna giurisprudenza, la quale, come è ormai sempre più evidente a interpreti ed operatori, non ha sinora espresso un orientamento univoco sulla qualificazione e sul regime giuridico del tlr, in tal modo suscitando crescenti preoccupazioni sul fronte della attrazione degli investimenti, e dunque delle stesse prospettive di sviluppo del settore in questione.
Il ruolo del giudice amministrativo oggi appare delicatissimo. Pur nella eterogeneità delle pronunce, la sensazione che si ritrae, dall’analisi della giurisprudenza, è la tendenza a privilegiare una concezione soggettiva della nozione di servizio pubblico, in forza della quale, per valutare la qualificazione giuridica di una determinata attività (nel caso di nostro interesse il tlr) occorrerebbe verificare, in concreto, se l’ente locale abbia considerato l’attività in questione alla stregua di un servizio rispondente a bisogni imprescindibili della collettività di riferimento. Sarebbero, dunque, le singole amministrazioni i veri “arbitri” della disciplina applicabile alla gestione del teleriscaldamento. All’ente locale, perciò, competerebbe una delicatissima scelta di fondo, foriera di una serie di importanti conseguenze pratiche non solo per le comunità locali, ma anche per gli imprenditori attivi nel settore considerato.

D. Rimettere la qualificazione della natura giuridica del servizio di teleriscaldamento alle amministrazioni locali può rappresentare un rischio per la continuità del servizio? Quali sono i rischi eventuali per imprenditori e cittadini?  

R. 
L’approccio soggettivo, seguito dalla giurisprudenza prevalente (sia pure non unanime) in tema di servizi pubblici locali, implica una serie di delicatissime conseguenze. Se, infatti, si abbandona l’idea per cui un determinato servizio, nel caso di specie il tlr, possegga una natura giuridica fissa e immutabile, ci si scontra inesorabilmente con i problemi derivanti dalle scelte non sempre perspicue e coerenti delle amministrazioni locali. Su queste ultime viene, infatti, a gravare una precisa responsabilità: quella di esplicitare in modo inequivoco la volontà di assumere o no il servizio di volta in volta considerato alla stregua di un servizio pubblico, del cui espletamento l’amministrazione in questione si faccia carico di fronte alla comunità locale di riferimento.
Le implicazioni della scelta in questione sono, ovviamente, molteplici e fortemente impattanti sul regime di esercizio dell’attività considerata. Tra queste un rilievo particolare assume il tema delle modalità di individuazione dell’impresa cui affidare la gestione del servizio. È chiaro, infatti, che nel caso in cui il tlr venga considerato da una determinata amministrazione comunale alla stregua di un servizio pubblico locale, si renderà necessario sottoporre al regime dell’evidenza pubblica la fase di affidamento del servizio medesimo, mediante la celebrazione di vere e proprie procedure di gara. Ciò non avverrà, ovviamente, nell’ipotesi opposta, ossia nel caso in cui il tlr non venga assunto dall’amministrazione quale servizio pubblico locale. In questo secondo caso il servizio in questione verrà considerato alla stregua di un’attività economica liberamente esercitabile. Rispetto ad essa, in altre parole, non risulterà necessaria alcuna “investitura” da parte dell’ente locale in favore dell’impresa esercente il servizio. Impresa che, pare superfluo ribadirlo, non dovrà essere selezionata con pubblica gara. 
I due scenari appena descritti risultano, ovviamente, molto distanti tra loro.
Da tale distanza scaturiscono almeno due conseguenze, tra loro intimamente collegate.
La prima concerne la congrua e prudente ponderazione che deve assistere la scelta rimessa all’amministrazione circa la qualificazione del servizio. L’ente locale dovrà infatti valutare, con riferimento alle specifiche caratteristiche del territorio, della collettività di riferimento e dei bisogni da essa espressi, l’opzione ottimale rispetto all’alternativa tra l’assunzione del tlr come servizio pubblico locale ovvero la remissione dello stesso alle dinamiche di mercato. Il tutto, ovviamente, mettendo a confronto le prevedibili ricadute di ciascuna delle due opzioni sul fronte del soddisfacimento delle esigenze della popolazione.
La seconda concerne, invece, la stabilità della predetta scelta. Non ci si può di certo nascondere il fatto che l’esercizio delle attività di teleriscaldamento imponga agli imprenditori ingenti investimenti, la cui remuneratività si esprime in tempi necessariamente lunghi. A fronte di ciò è indispensabile, per la sopravvivenza (e auspicabilmente lo sviluppo) del settore in questione, assicurare agli operatori un adeguato livello di certezza circa le modalità di gestione del servizio. Alle amministrazioni compete dunque il dovere di astenersi da iniziative volte a interrompere ovvero ad abbreviare arbitrariamente i rapporti in essere con le imprese esercenti, in tal modo frustrando l’affidamento riposto dalle stesse circa lo svolgimento del servizio per tutta la durata originariamente pattuita. In altre parole, la scelta degli enti locali di assumere o no il tlr quale servizio pubblico locale non può essere oggetto di imprevedibili e incontrollabili oscillazioni. 

D. A suo avviso, quali accorgimenti possono essere suggeriti alle amministrazioni nella gestione del servizio di teleriscaldamento? 

R.
 La lacunosità dell’ordinamento in tema di tlr ovviamente pone notevoli difficoltà non solo a interpreti ed operatori, ma anche e in primo luogo alle amministrazioni locali. Queste ultime, infatti, sono sempre più spesso coinvolte nel contenzioso amministrativo che interessa il settore in analisi, i cui esiti, come si è visto, sono oscillanti e tendenzialmente imprevedibili.
In un contesto contrassegnato da un tale grado di incertezza è impossibile indicare alle amministrazioni percorsi idonei a mettere al riparo il proprio operato da eventuali pronunce sfavorevoli da parte del giudice amministrativo.
L’unico suggerimento che si può realisticamente rivolgere agli amministratori locali è quello di improntare le scelte dell’ente a parametri di trasparenza e consequenzialità. La scelta di assumere o no il tlr come servizio pubblico locale deve, cioè, essere compiuta dall’ente con la piena consapevolezza delle rispettive implicazioni. Non sono infrequenti, purtroppo, nella prassi, situazioni in cui le amministrazioni locali, negli atti di propria competenza, utilizzano la locuzione “servizio pubblico” in un’accezione blanda e atecnica, che non denota, cioè, alcuna effettiva volontà di sottoporre la gestione del tlr alle regole dettate dall’ordinamento vigente in materia di servizi pubblici locali.
Il disallineamento tra il tenore letterale di alcuni provvedimenti amministrativi e la disciplina concretamente impressa dagli enti locali alla gestione del servizio è una delle principali cause di attivazione del contenzioso, e dell’attuale clima di incertezza che deriva dal contenzioso medesimo. È chiaro infatti che, a fronte di determinazioni amministrative contraddittorie e prive di una comune “ispirazione di fondo” (quella relativa alla opzione di partenza tra la assunzione o no del tlr quale servizio pubblico), lo scrutinio giurisdizionale è chiamato a svolgere un ruolo “anomalo”, e in qualche modo supplente rispetto a quello delle amministrazioni stesse. Il giudizio amministrativo si trasforma infatti, sempre più spesso, in un faticoso tentativo di ricostruire “a ritroso” la volontà effettiva dell’ente locale rispetto al servizio considerato, tentativo per lo più destinato a concludersi con un risultato che riflette la sensibilità giuridica del singolo Collegio. Il tutto, evidentemente, al prezzo di un inaccettabile sacrificio dei principi di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento.

D. Qual è la posizione del diritto europeo in tema di teleriscaldamento?

R.
 Il diritto europeo intravede nel teleriscaldamento una preziosa opportunità per perseguire l’obiettivo della progressiva riduzione delle emissioni di anidride carbonica. Nella recente direttiva 2012/27/UE il legislatore europeo ha, infatti, sollecitato gli Stati membri a valorizzare il servizio in questione, impegnandosi a creare nei singoli ordinamenti « un contesto stabile e favorevole agli investimenti ». A tali sollecitazioni non si accompagna la predisposizione, da parte del legislatore europeo, di una rigida disciplina avente ad oggetto le modalità di affidamento e gestione del servizio in questione. È, dunque, nell’ordinamento dei singoli Stati membri che occorre ricercare spunti idonei a ricostruire il regime applicabile al tlr. In questo senso, preme evidenziare come nella maggior parte degli Stati europei il teleriscaldamento è un servizio fornito in regime di libero mercato (l’unica eccezione di rilievo, in questo quadro, è rappresentata dalla Danimarca). In Italia, come si è visto, il legislatore non ha testualmente qualificato il servizio in questione alla stregua di un servizio pubblico. Secondo l’insegnamento della prevalente giurisprudenza ciò implica che sia rimessa all’ente locale la valutazione circa le modalità di affidamento e gestione del servizio. Questa soluzione, preme evidenziarlo, appare n linea con il diritto europeo, che, come si è appena visto, non detta norme prescrittive aventi ad oggetto il regime di affidamento del teleriscaldamento. Ciò a differenza di quanto si riscontra in altri settori, come ad esempio quello del trasporto pubblico, rispetto ai quali il legislatore europeo si è premurato di prescrivere a chiare lettere la celebrazione di pubbliche gare per l’individuazione dell’impresa esercente il servizio. Una scelta analoga non è stata compiuta per il teleriscaldamento, pur conosciuto e incentivato dalla legislazione europea. Se ne desume, pertanto, la compatibilità con il diritto comunitario dello svolgimento del servizio in regime di libero mercato, ossia da parte di operatori non necessariamente selezionati mediante procedura ad evidenza pubblica.

Fonte: FIPER

 

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Data: 03/02/2014

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